Coraz głośniej słychać o potrzebie zmiany polskiej konstytucji, a wydaje się, że problem będzie dyskutowany coraz częściej w obliczu nadchodzących wyborów samorządowych i parlamentarnych. W jaki sposób zmienić całą konstytucję, a może łatwiej wprowadzić zmiany do już obowiązującej? Nasze wątpliwości rozwiewamy w rozmowie z dr Joanną Juchniewicz, adiunktem w Katedrze Prawa Konstytucyjnego na Wydziale Prawa i Administracji UWM w Olsztynie.
– Zadam podstawowe i może trochę naiwne pytanie- W jakim celu w państwach wprowadza się konstytucje?
– Dr Joanna Juchniewicz, adiunkt w Katedrze Prawa Konstytucyjnego na Wydziale Prawa i Administracji UWM, Fundacja Togatus Pro Bono- Konstytucja porządkuje sposób sprawowania władzy. Rządzący muszą dokładnie wiedzieć, co im wolno, a co leży poza ich kompetencjami. Ważne jest też, żeby jednostka miała świadomość, jaką zajmuje pozycję w państwie i jakie prawa jej przysługują. W niektórych konstytucjach zapisano także uprawnienia państwa do ingerowania w gospodarkę i sferę społeczną.
– Szczycimy się tym, że Konstytucja 3 Maja była pierwszą w Europie i drugą na świecie. Dokument ten był wyrazem dążeń Polaków do naprawy Rzeczypospolitej i ratowania jej niepodległości – w 1791 roku było już po I rozbiorze Polski. Czy, na tle osiemnastowiecznej Europy, była to rzeczywiście nowoczesna ustawa?
– Oczywiście, że tak. Już sam fakt uchwalenia konstytucji był przejawem odwagi i nowatorstwa, ponieważ do tamtego czasu jedynie fragmentarycznie regulowano pewne sprawy, związane ze sposobem rządzenia. Niewątpliwie nowoczesnym rozwiązaniem było wprowadzenie zasady trójpodziału władzy, czy odpowiedzialności ministrów. Po raz pierwszy wspomniano o wolności jednostki, doceniono mieszczan. Przed uchwaleniem Konstytucji 3 Maja szlachta była podmiotem, decydującym o najważniejszych sprawach w państwie. Odtąd mieszczaństwo mogło odgrywać niemal równorzędną rolę.
– W USA nadal obowiązuje konstytucja, uchwalona w 1787 roku jako pierwsza na świecie. Jest to zatem najstarsza, obowiązująca aktualnie na świecie ustawa zasadnicza. Ile było konstytucji w naszej historii?
– Mieliśmy dużo konstytucji. Kilka z nich wprowadzono w okresie rozbiorowym, ale należy je uznać za część polskiego konstytucjonalizmu. W 1807 roku Napoleon Bonaparte nadał konstytucję utworzonemu przez siebie Księstwu Warszawskiemu, które stanowiło namiastkę niepodległej Polski. W 1815 roku car Aleksander I utworzył z części ziem zaboru rosyjskiego Królestwo Polskie i nadał mu postępową, jak na tamte czasy, konstytucję. Po odzyskaniu niepodległości pierwszą konstytucję, nazywaną „marcową”, wprowadzono w życie w 1921 roku. Nie do końca odpowiadała ona na zapotrzebowanie społeczne, ponieważ, mimo przyjęcia zasady trójpodziału władzy, dawała bardzo duże uprawnienia parlamentowi. Stąd, funkcjonujące wówczas określenie-sejmokracja. Trzeba pamiętać, że po okresie rozbiorowym nie mieliśmy wypracowanej kultury politycznej, co skutkowało tym, ze nasz Sejm był niezbyt sprawny. Do tego doszła jeszcze osoba Marszałka Piłsudskiego, który nie darzył Sejmu wielkim poważaniem. Dochodziło do ostrych starć miedzy parlamentem a władzą wykonawczą, skutkujących chociażby częstymi zmianami gabinetów rządowych w II Rzeczypospolitej. Stąd w pięć lat po uchwaleniu konstytucji marcowej wprowadzono tzw. nowelę sierpniową , która wzmacniała władzę wykonawczą. Skutkiem niezadowolenia z sejmokracji była zmiana konstytucji w 1935 roku. Nowa ustawa zasadnicza wprowadzała dominującą pozycję prezydenta. Działanie konstytucji kwietniowej trudno jest ocenić, bo bardzo krótko funkcjonowała. Cztery lata to stanowczo za mało. Po II wojnie światowej, w 1947 roku, wprowadzono tzw. Małą Konstytucję, która w dużym stopniu odwoływała się do konstytucji marcowej. W 1952 roku Sejm uchwalił konstytucję PRL, w której powielono rozwiązania radzieckie. Przede wszystkim, zrywała ona z zasadą podziału władzy na rzecz sejmowładztwa, choć rzeczywisty ośrodek władzy był poza Sejmem, w rękach Komitetu Centralnego PZPR. Pod koniec PRL-u wprowadzono zmiany, idące w dobrym kierunku-utworzono Trybunał Konstytucyjny, Trybunał Stanu, urząd Rzecznika Praw Obywatelskich. Od 1992 do 1997 roku obowiązywała kolejna Mała Konstytucja, która wprowadziła zapisy, dotyczące samorządu terytorialnego. Obecnie obowiązującą ustawę zasadniczą Zgromadzenie Narodowe uchwaliło w kwietniu1997 roku, a następnie została przyjęta w ogólnonarodowym referendum.
– Panuje pogląd, że obowiązująca konstytucja jest odbiciem swojego czasu, czyli okresu , w którym dopiero kształtowała się w Polsce demokracja. Zgadza się Pani z tą opinią?
– I tak i nie. Konstytucję pisze się w określonym momencie. Nazywamy to momentem konstytucyjnym. Są pewne warunki, doświadczenia, oczekiwania, które są niezwykle ważne w procesie tworzenia konstytucji. Prace nad konstytucją z 1997 roku rozpoczęły się wraz z transformacją ustrojową. Prezydentem był wówczas Lech Wałęsa. Jego silna osobowość nie każdemu się podobała. Prace członków Komisji Konstytucyjnej zmierzały więc do osłabienia władzy prezydenta. Mała Konstytucja dawała prezydentowi uprawnienie do wpływania na trzy siłowe resorty, w tym Ministerstwo Obrony Narodowej i Spraw Wewnętrznych. Prezydent mógł wskazywać osoby, które mogły obejmować stanowiska ministerialne w tych resortach. W 1995 roku, po kolejnych wyborach, prezydentem został Aleksander Kwaśniewski. Nastąpiło wówczas odwrócenie sytuacji. Stwierdzono wówczas, że osłabienie urzędu prezydenta nie jest potrzebne. Zaczęto dobudowywać rozwiązania, które miały trochę podnieść rangę urzędu prezydenta. Istniały wątpliwości, czy bardziej mamy się wzorować na systemie francuskim, czy niemieckim. Nasza konstytucja jest w związku z tym, może nie do końca przemyślanym, połączeniem rozwiązań, stosowanych w tych państwach. Stąd np. konstruktywne votum nieufności, które miało wzmacniać rolę prezydenta. Przyjęliśmy rozwiązanie niemieckie, czyli ze wskazaniem osoby, która obejmie stanowisko Prezesa Rady Ministrów. Jednocześnie, z systemu francuskiego zaczerpnęliśmy sposób elekcji prezydenta w wyborach powszechnych, co powinno mu gwarantować dużo większe kompetencje. Konstytucja z 1997 roku daje prezydentowi przede wszystkim funkcje reprezentacyjne. Prezydent ma możliwość rozwiązania Sejmu tylko w konstytucyjnie określonych przypadkach, na przykład, jeśli w ciągu czterech miesięcy nie zostanie przyjęta i złożona do podpisu ustawa budżetowa. Możliwość skrócenia kadencji Sejmu związana jest też z procedurą tworzenia rządu. Jeśli nie uda się wyłonić Rady Ministrów w tzw. trzech krokach, prezydent jest zobligowany ogłosić termin nowych wyborów. Poza tym prezydent może zgłaszać projekty ustaw, czy ogłaszać orędzia do Narodu.
– Uważa Pani, że pozycja prezydenta w Polsce powinna zostać wzmocniona?
– Nie jestem zwolenniczką silnej władzy prezydenckiej. Silna jednostka budzi moje obawy co do respektowania prawa, wolności obywatelskich. Słabością demokracji jest to, że na populistycznych hasłach do władzy mogą dojść ludzie, którzy nie powinni jej sprawować. Mój sceptycyzm do wprowadzenia systemu prezydenckiego wynika też stąd, że moim zdaniem, w Polsce nie mamy kultury politycznej. Jest to najsłabsze ogniwo naszego systemu rządów. W preambule do konstytucji jest zapisane, że wszystkie władze powinny ze sobą współpracować, a często tak nie jest i nie prowadzi to do niczego dobrego.
– Czy przyszedł już moment na zmianę konstytucji?
– Moim zdaniem nie jesteśmy w momencie konstytucyjnym. Po słowach prezydenta Andrzeja Dudy, że trzeba uchwalić nową konstytucję, z pewnością pojawią się dwa silne obozy za i przeciw. To jest złe podejście do sprawy. Przede wszystkim potrzebujemy refleksji i zastanowienia się, jaki chcemy mieć system rządów. Krytycznie oceniam słowa prezydenta, który mówi, że naród ma zadecydować o tym w referendum. Najpierw powinna odbyć się pięcioletnia kampania edukacyjna, żeby naród wiedział, czym charakteryzuje się system prezydencki, a czym, na przykład system parlamentarno-gabinetowy. Ponadto jestem zdania, że żadna władza nie powinna się w podejmowaniu decyzji wyręczać społeczeństwem i zrzucać na nie odpowiedzialności. Wybraliśmy swoich przedstawicieli po to, żeby tworzyli prawo. Naród powinien dostać do oceny gotowy projekt lub jego założenia. Na pewno trzeba się przyjrzeć naszej konstytucji i zastanowić się, co można w niej poprawić. Tydzień temu wróciłam na przykład z cyklicznie organizowanego seminarium badaczy prawa konstytucyjnego. Tematem spotkania były rozmowy o rozwiązaniach konstytucyjnych, które wprowadzono w innych państwach i, które można by przenieść na polski grunt tak, by usprawniły sposób funkcjonowania organów państwowych. Jest jeszcze jeden powód, dla którego prezydent Duda się pospieszył- nie mamy procedury, dotyczącej uchwalenia nowej konstytucji. Mamy jedynie procedurę uchwalania zmian w obecnie funkcjonującej ustawie.
– Które z zapisów konstytucji uważa pani za dobre, a które należałoby zmienić?
– Uważam, że bardzo dobrze opracowany został rozdział 2, w którym zapisano prawa i wolności jednostki. Dobrze została też określona pozycja Sejmu. Usunęłabym z konstytucji procedurę usuwania pojedynczych członków Rady Ministrów w trybie votum nieufności. W tym wypadku Sejm zbyt głęboko wchodzi w uprawnienia prezesa Rady Ministrów. Pozostawiłabym konstruktywne votum nieufności, które dotyczy całego rządu. Zmieniłabym także sposób wyboru prezydenta. Powinny być to wybory pośrednie, dokonywane na przykład przez Zgromadzenie Narodowe. Kolejna zmiana dotyczyłaby odpowiedzialności konstytucyjnej. Progi większościowe, które umożliwiają pociągnięcie do odpowiedzialności ministra, czy premiera są obecnie tak wysokie, że członkowie rządu mogą się czuć faktycznie bezkarni. Musiałoby się za tym opowiedzieć 276 posłów, czyli 3/5 składu Sejmu. Uważam ponadto, że do odrzucenia veta prezydenta wystarczy większość bezwzględna. W tej chwili potrzeba 2/3 głosów przy obecności co najmniej połowy posłów. W naszej konstytucji nie podoba mi się też to, że zupełnej odpowiedzialności za swoje działania nie ponosi marszałek Sejmu. W art.128, ustęp 2 konstytucji zapisano na przykład, że marszałek zarządza wybory na urząd prezydenta. Nie określono konsekwencji, jakie poniósłby, gdyby tego nie zrobił.
– Uważa Pani, że problem zmiany konstytucji będzie w najbliższych latach funkcjonował w debacie publicznej?
– Wydaje mi się, że ten temat będzie eksploatowany, bo pojawiał się już w ostatniej kampanii wyborczej. Sama jestem zwolenniczką zmiany konstytucji, bo widzę wiele jej mankamentów, ale nie chciałabym wywrócenia całego systemu do góry nogami. Uważam , że system parlamentarno-gabinetowy w zracjonalizowanej formie jest dla Polski najkorzystniejszy.
– Jakie warunki muszą być spełnione, żeby można było zmienić konstytucję?
– Projekt zmiany konstytucji może wnieść jeden z trzech podmiotów- prezydent, Senat, albo grupa co najmniej 92 posłów. Następnie projekt ten musi zostać poddany trzem czytaniom w Sejmie, uchwalony większością przynajmniej 2/3 w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Po przyjęciu przez sejm, propozycja zmian konstytucji trafia do Senatu, który nie ma prawa wnosić swoich poprawek. Po uchwaleniu zmian przez Senat bezwzględną większością głosów, projekt jest przekazywany do podpisania przez prezydenta. Mamy też przewidzianą możliwość przeprowadzenia referendum zatwierdzającego. Można je ogłosić jedynie wtedy, kiedy planowane zmiany miałyby dotyczyć rozdziału 1 konstytucji, tam, gdzie są zapisane zasady naczelne, treści , zawartych w rozdziale 2, które dotyczą wolności i praw obywatelskich i treści , które są zawarte w rozdziale 12, czyli – dokonywanie zmian w konstytucji. Jeżeli zostanie złożony wniosek o przeprowadzenie referendum, marszałek Sejmu zarządza referendum. Do tego, aby wyniki referendum były ważne, nie jest wymagane przekroczenie jakiegoś progu frekwencyjnego. Jeżeli większość obywateli poprze zmiany w konstytucji, prezydent musi je podpisać.
Dariusz Gołębiowski
